El pasado 26 de diciembre de 2024 se publicó en el BOE la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional número 142/2024, de 20 de noviembre, por la que se desestima el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca (la “Sentencia” y la “Ley 19/2022”, respectivamente).
La Ley 19/2022, fruto de la iniciativa legislativa popular, supuso un salto cualitativo a lo que a la protección de la naturaleza en España se refiere, caracterizándose por lo siguiente:
- Declaró la personalidad jurídica del Mar Menor, reconociéndole como sujeto de derechos. Concretamente, le reconoció los derechos a existir y a evolucionar naturalmente, a la protección, a la conservación y a la restauración.
- Otorgó su representación y gobernanza a una Tutoría de Representación formada por tres órganos: un Comité de Representantes, una Comisión de Seguimiento y un Comité Científico.
- Estableció que toda conducta que vulnere los derechos garantizados por ella generará responsabilidad y será sancionada conforme a los regímenes establecidos en las normas civiles, penales, administrativas y ambientales que correspondan.
- Otorgó legitimación a cualquier persona física o jurídica para hacer valer los derechos y prohibiciones establecidos en ella mediante una acción judicial. La acción se presentará en nombre del ecosistema del Mar Menor como la parte interesada.
- Impuso obligaciones a todas las Administraciones Públicas en relación con el desarrollo de acciones de prevención y concienciación, así como de realización de estudios y de restricción de actividades que puedan conducir a la extinción de las especies, entre otras.
El recurso de inconstitucionalidad se articuló en cuatro motivos, que el TC rechazó con base en los siguientes fundamentos:
- Infracción del orden constitucional de competencias. Los recurrentes sostenían que la Ley 19/2022 no puede considerarse básica -la intervención estatal que en protección del medio ambiente cubre el art. 149.1.23 CE- por no resultar aplicable a la totalidad del territorio nacional. El TC reconoce que la competencia que dicho artículo atribuye al Estado da cobertura a leyes que tienen por objeto un ámbito físico delimitado dentro del territorio nacional, como pueden ser, por ejemplo, las leyes de declaración de parques nacionales. Por lo tanto, el máximo intérprete de la Constitución entiende que la Ley 19/2022 goza del rango y competencia adecuados.
- Vulneración de los arts. 10.1, 24.1 y 45 CE por reconocer la “personalidad” de un ente natural. Los recurrentes sostenían que reconocer la personalidad jurídica de una entidad natural y atribuirle derechos, además de insólito e innecesario, desnaturaliza el concepto de “persona”. La Sentencia se aleja de la interpretación antropocéntrica que del art. 45 CE venía haciendo el Tribunal, para acoger una visión más “ecocéntrica” del medio ambiente: asume la conexión innegable entre la calidad de la vida de los ecosistemas y la calidad de la vida humana, presupuesto lógico del disfrute de los derechos y la exigencia de obligaciones constitucionalmente previstas. Teniendo en cuenta esta relación, con el reconocimiento de la personalidad jurídica del Mar Menor no cabe ver un propósito de menoscabar la dignidad de la persona, sino de reforzarla, al conectar el artículo 10.1 CE con el 45 CE.
- Vulneración del principio de seguridad jurídica del 9.3 CE. Los recurrentes impugnaron la disposición derogatoria única porque entendían que la derogación de cualquier disposición contraria a la Ley 19/2022 generaba falta de certeza para todos los actores, públicos o privados, que realizasen una actuación en el Mar Menor o en su entorno, vinculando dicha inseguridad al carácter inconcreto de los derechos que se confieren a la persona jurídica en el art. 2 de la Ley 19/2022 (derechos a existir y a evolucionar naturalmente, a la protección, a la conservación y a la restauración). El TC señala que, pese a que puedan haber sido expresados en términos vagos y difusos, ello se encuentra en el plano de la técnica legislativa, y su contenido dependerá de los métodos de interpretación ordinarios en Derecho. Además, apunta a que el contenido de esta disposición derogatoria (y de muchas otras) equivale al contenido del art. 2.2 CC, por lo que difícilmente puede reprochársele falta de seguridad jurídica que produzca su inconstitucionalidad.
- Vulneración de los arts. 9.3, 25.1 y 81.1 CE por entender que toda conducta contraria a la Ley 19/2022 se convierte automáticamente en una nueva conducta sancionable. Los recurrentes alegaron que el establecimiento de que toda conducta que vulnere los derechos garantizados en la norma generará responsabilidad y será sancionada conforme a los regímenes establecidos en las normas civiles, penales, administrativas y ambientales que correspondan vulnera los principios de legalidad sancionadora, tipicidad, taxatividad y reserva de ley orgánica, generando, en consecuencia, falta de seguridad jurídica. No obstante, dado que no se tipifican infracciones, sanciones, delitos ni penas, sino que solamente se establece una remisión a las normas correspondientes, el TC arguye que el motivo no puede prosperar.
La Sentencia presenta un voto particular, suscrito por 5 magistrados, que argumentan que el cambio de doctrina constitucional no está suficientemente justificado por las siguientes razones:
- Sostienen que adoptar una concepción antropocéntrica del medio ambiente es perfectamente compatible con garantizar una protección adecuada del mismo, toda vez que la protección del medio ambiente no es un fin en sí mismo, sino en la medida que sirve de desarrollo a la vida humana. Recuerdan que la CE impone en su art. 130 el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos, lo que lleva a la necesidad de compaginar los dos bienes constitucionales en la forma que cada caso decida en legislador, logrando un desarrollo sostenible.
- Mediante la equiparación de un accidente geográfico con un ser humano, la Ley 19/2022 ha creado un sujeto titular de derechos, pero, advierten, exento de obligaciones. A su juicio, para proteger adecuadamente el medio ambiente no es imprescindible dotarle del mismo estatus jurídico que una persona.
- La Sentencia valida la plasmación del llamado “ecocentrismo” en un texto que dota de personalidad jurídica a un ente natural, sin llegar a definir este término ni a hacer un estudio del mismo. Además, añaden que las manifestaciones del ecocentrismo son ajenas a nuestra tradición y cultura política, social, económica y que el principio ecocéntrico no encuentra respaldo expreso en el Derecho europeo ni en el Derecho comparado europeo.
- A juicio de los magistrados que suscriben el voto particular, la Ley 19/2022 también vulnera el principio “quien contamina paga” recogido en los arts. 191.2 TFUE y 45.3 CE, al imponer a los habitantes ribereños y a los gobiernos la carga del derecho del Mar Menor a la protección, conservación, mantenimiento y restauración.
- Finalmente, indican que este cambio de paradigma se ha adoptado sin haber reflexionado previamente sobre las consecuencias que poner en equivalencia los derechos de la naturaleza con los de los seres humanos podría implicar, pudiendo resultar en una regresión significativa de los derechos y libertades de las personas. Sostienen que la Ley 19/2022 vulnera el principio de seguridad jurídica al no definir el régimen jurídico de la nueva persona jurídica creada (se desconoce su régimen aplicable al no especificar si se trata de una personalidad jurídico-privada o jurídico-pública) y no detallar el contenido de los derechos atribuidos, cuya vulneración acarrea consecuencias civiles, penales y administrativas.
Uno de los grandes desafíos a los que se enfrenta a día de hoy el Derecho Ambiental es lograr la protección efectiva de la naturaleza y de las formas de vida humanas estrechamente ligadas a ella. En este sentido, se hace necesario interpretar el Derecho aplicable y los sujetos dignos de protección.
El artículo 45 CE ofrece un marco constitucional de referencia lo suficientemente abierto como para que el legislador desarrolle las previsiones de protección del medio ambiente desde perspectivas y enfoques muy diversos: es un principio básico para la interpretación constitucional que el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que esta ofrece (STC 209/1987, de 22 de diciembre).
Por lo tanto, el legislador es el que debe desarrollar y poner en práctica las técnicas adecuadas para plasmar el principio rector consistente en la protección del medio ambiente. El Tribunal Constitucional avala este cambio de paradigma en lo que a desarrollo del artículo 45 CE se refiere, por entenderlo dentro del marco permitido por el mismo. Sin embargo, en lo que a su funcionamiento práctico se refiere, no pueden tampoco menospreciarse las consecuencias que la adopción de dicho paradigma podría implicar pues, como se ha indicado, es un fenómeno nuevo y ajeno a la tradición jurídica europea. Las consecuencias son, a día de hoy, y a todas luces, todavía desconocidas.
Artículo publicado en Diario La Ley.
Por Gema Pais
Asociada – Dpto. Energía y Regulatorio
